背景与简介

推动“节能汽车”与“新能源汽车”共同发展是国家实现交通节能减排、促进汽车产业转型升级，提升产业国际竞争力的两大战略武器。燃料消耗量标准作为传统汽车节能技术升级利用最有效的手段，2016年已正式进入第四阶段实施，而企业平均燃料消耗量（CAFC）积分管理与奖惩措施被认为是推动企业利用节能汽车技术最有效的手段；而2016年新能源汽车补贴进入退坡阶段，新能源汽车（NEV）积分机制目前被认为是2020年财政补贴后最有效政策工具，其积分管理与交易机制将成为促进新能源汽车创新技术应用与市场推广的重要手段。

8月11日，国家发改委发布了“《新能源汽车碳配额管理办法》意见稿”，意在将新能源汽车积分管理与碳交易市场挂钩，基于碳管理交易条例为法律依据，建立独立的新能源汽车碳配额管理；而工信部也在组织研究机构进行新能源汽车积分纳入企业平均燃料消耗量积分管理体系的方案制定。日前，关于CAFC与NEV积分机制是否联合实施与管理，以及碳配额管理的话题引起了各方广泛的关注与讨论，能源与交通创新中心（iCET）作为第三方的非政府公益智库机构，希望构建一个交流平台，就该话题进行深层次讨论，进一步加深对两大机制的认识，碰撞出实现“油耗节能目标”与“新能源汽车目标”的有效建议，促进节能与新能源汽车产业的可持续健康发展。

2016年8月12日，能源与交通创新中心（iCET）在北京国际饭店组织召开了“企业平均燃料消耗量（CAFC）与新能源汽车（NEV）积分管理机制圆桌讨论会”，针对CAFC与NEV积分机制可否联合管理的问题进行了深度讨论。国家科技部 863 计划电动汽车重大科技专项特聘专家王秉刚先生，工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里先生，中国电动汽车百人会副秘书长王贺武副教授，中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室刘斌主任，清华大学车用能源研究中心副主任欧训民副教授等，北京环境交易所排污权交易主任陶岚女士，能源与交通创新中心执行主任安锋博士等专家出席，北汽新能源、比亚迪、奇瑞、吉利、长江、大众、宝马、丰田、日产、特斯拉等企业代表，能源基金会、德国GIZ等关联机构及十余家核心媒体也都参加了本次讨论会。

会上各专家、学者、企业代表就“CAFC与NEV积分联合管理对企业规划与技术创新、政府管理难度、油耗目标以及新能源汽车目标的影响”以及新发布的 “《新能源汽车碳配额管理办法》意见稿”展开讨论。

CAFC与NEV积分管理机制圆桌讨论会现场

主旨发言

首先，能源与交通创新中心执行主任安锋博士及中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌博士在会上分别就“零排放汽车积分机制以及在中国的实施条件与存在的问题”、“中国油耗目标与新能源汽车目标实施思考”作了主旨发言。

中汽中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌博士发言

中汽中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌，分别对美国加州零排放汽车（ZEV）积分机制和美国联邦企业平均燃料经济性法规（CAFÉ）实施作了简要介绍，阐明了加州实施ZEV积分机制的初衷，并重点介绍了中美两国实施这两项机制的区别与联系，并分析了中国借鉴ZEV实施新能源汽车积分管理的理由，以及两项政策融合与独立实施的优缺点。刘斌主任认为在实施新能源汽车国家战略过程中，国家和燃油车消费者都承担了巨大的成本，企业缺乏内生动力。在接下来的补贴退坡阶段，应考虑从供给侧来推动新能源汽车的发展。

刘斌博士对NEV与CAFC积分机制融合与独立实施的优缺点分析

刘斌主任分析了NEV与CAFC“分”与“合”的利弊关系，他认为无论独立还是合并，都存在四大问题：

第一，在行业监管能力比较薄弱的背景下，难以避免数据的造假；

第二，在法律法规缺失的情况下，该政策仍难以持续实施；

第三，政府部门不确定自身职能并充分利用市场，仍难以摆脱不管则乱、一管就死的怪圈；

第四，比例的设定难度非常大，尤其是与市场实际可能存在较大偏差，缺乏调控将导致比例放空。

能源与交通创新中心执行主任安锋博士进行主旨发言

能源与交通创新中心安锋博士在会上分享了iCET在CAFC及ZEV方面所做的研究， iCET连续超过十年参与了中国机动车燃料消耗量标准的制定与实施效果研究，发布了一系列研究报告与政策建议；同时也是最早向国内引荐加州零排放汽车政策的机构之一，在多个城市举办了研讨会与利益相关方讨论会。

安锋博士指出面对能源安全、气候变化、空气质量和交通拥堵的挑战，有三大解决方案：传统汽车清洁化、动力系统电气化、互联网＋智能化，而 “节能汽车”与”新能源汽车“是中国交通节能减排、产业升级的两大战略利器，“燃料消耗量目标”与”新能源汽车目标“，这两个目标需要同时抓，不能顾此失彼，明确的赏罚机制，有效的监督机制以及中长期稳定的政策环境是两大目标实现的关键。

安锋博士也深入分析了CAFC与NEV机制的共性与差异，并梳理了二者的利害关系，他认为：

一、NEV纳入CAFC达标核算，助力企业达标，尤其有利于新能源汽车企业，但把NEV积分二次纳入CAFC积分管理，会消弱CAFC节能角色；

二、不管是CAFC还是NEV目标，明确的奖惩机制、有效的监督机制、及中长期稳定的政策环境是关键；积分机制若产生不均衡，缺乏明确的奖惩机制或惩罚不力，将丧失机制本身的作用；

三、新的政策管理机制落地之前要广泛听取企业等各方意见，充分进行技术与市场调研、评估各种政策选择的利弊。

安锋博士对NEV与CAFC积分机制合并与分开实施的优劣势分析

专家讨论环节

专家们对于CAFC与ZEV“合”与“分”的问题，进行了热烈的讨论。

参与圆桌讨论会的部分专家

国家科技部 863 计划电动汽车重大科技专项特聘专家王秉刚：“刚刚出台的新能源汽车碳配额管理办法，主要目标是指向新能源汽车，企业要完成新能源汽车。不管是油耗积分管理，还是新能源汽车碳配额管理，虽然侧重点各有不同，但最后都将落在企业合规上，其目的都是鼓励降碳排放，都是鼓励发展新能源汽车，还是要想办法把两个管理办法放在一起，弄成一个办法，这样企业实施起来比较简单，也不必去面对多部门管理。长期来看，企业尽量避免部门多头管理，我们一直在说要改进，但是没有实质性动，要逐步减少多部门操作，不要再出现多部门管理的现象。此外，我国与加州能源结构不同，不能一概而论，认为电动汽车就是零排放，需要从科学的角度来看待问题。”

工业和信息化部产业政策司原副巡视员、中国汽车工业协会原副秘书长李万里：“这件事情太重要了，问题也太多了，比我们在排放标准升级的整个过程当中所面临的问题还要严重，困难是前所未有的。过去我们在污染物排放过程当中，标准是一致的，只不过是多长的时间、多快的节奏来完成从国零到国五、国六的过程。我们现在的问题在于，我们从一开始标准就不一致，还没开始标准就不一致，起码是三个方面的意见，一个是工信部的油耗管理，一个是财政部的积分，一个是现在谈的碳交易，现在难度大的程度比在排放污染的过程当中，排放污染现在教训是大于成绩”。李万里司长认为无论政策如何制定，都应该从国家利益出发，来完成国家的两个目标，一是碳排放和污染物排放的控制，二是能源结构调整。

中国电动汽车百人会副秘书长王贺武：“我是主张这两个方案是不能合并的，因为我们算过，一旦合并，按照以前一辆新能源汽车比五辆车，也就是它的倍增效益去算的话，在2015年6.9升油耗不变的情况下，只要到2020年，每个企业有10%的车辆使用新能源汽车，就达到了目标。实际上，这对于节能减排来讲是效果很差的，因为你一个新能源车不可能像传统车一样跑出五辆车的效果，实际的效果是达不到的。从这个角度来讲，最后要上升到一个更高的角度，为什么要做CAFC，为什么要做NEV这个方案，最终的结果就是要让汽车的能耗能够在2030年到2035年达峰。我们在纠结是合在一起搞还是分开搞，主要是顾虑是否能够有利于实现这一目标。”

清华大学车用能源研究中心副主任欧训民：“我的想法是，政府机关在考虑这些政策的时候，是要主动，但是也要非常谨慎，尤其是制定这些细则的时候要非常谨慎。对在座的企业而言，不管将来是分还是合，其实企业最好的行动是把两个事情都做好。就是说分与合还得好好研究，不要急于搞在一起，要不然最后真正发现这个东西不可逆的时候就麻烦了。我个人的意见是先慢慢来。”

北京环境交易所排污交易中心主任陶岚对发改委最新发布的《新能源汽车碳配额管理办法》意见稿做了解读，“这个政策一方面是说最重要的是新能源车企配额缴纳的规定，国家发改委根据新能源车企生产燃油汽车的数量以及未来希望生产新能源汽车的比例，确定汽车生产企业每年应交纳的配额，这是一个标的。另外根据新能源车企的销量发放配额，多余或欠缺的配额需要在交易平台中进行交易。”

中国汽车工程研究院产业咨询总监孙勇善提出技术成本和市场成本需要交给企业去考虑，外部交易成本，也就是政策成本和管理成本，作为产业的主导方能够尽量越少干预企业的运作越好。从中国汽研的角度，孙勇善认为：“第一，为了实现碳排放及主要污染物的降低，最核心还是在于传统汽车节能的改造，在这一点上更支持在CAFE技术进行加强和管理，督促国内的自主品牌合资以及外资企业，引进和开发先进的传统车的节能技术，逐步的降低油耗达到5升目标。对于新能源汽车前期阶段是可以加大支持的，但如果因为新能源汽车政策的放水或者数据上的计算导致企业丧失了传统车的节能动力和目标，这与国家的政策方向是严重相违背的；第二，关于发改委提出来的碳排放和碳配额制度，从积分政策分析来看，不建议用单纯金钱交易的方式，因为我们也调查过，很多企业更愿意采用金钱之外的技术合作、市场合作这种方式来实现，而且这也有利于引导企业之间技术的进步。”

对此，汽车企业代表也发表了他们的意见与观点： 

“无论是油耗积分还是新能源汽车积分，都希望政府能够尽快出台，给企业一个明确的积分目标，同时也给车企留有足够的准备时间。”——大众汽车

“企业最关注的，是里面的参数设置和交易方法，到底细节怎么设置，是否有合理的惩罚机制。”——特斯拉  

“实际从前期讨论来讲，既使是碳排放，也想把汽车单独设一个标准，这是两个概念。电动汽车本身的交易目的就是支持电动汽车发展，而不是做碳排放游戏这个概念。”——奇瑞汽车  

“新能源汽车的鼓励和处罚一定要区分对待，但是要在一个平台上运营，管理体系应该是一个，这样大家就协调好了。”——宝马汽车

政策名词解释  

NEV碳配额管理：全称为《新能源汽车碳配额管理办法》，国家发改委于8月11日发布了该政策的征求意见稿，目前只是一个管理框架和思路，并没有细则。这条政策的主要目的是加强对汽车温室汽车排放的控制和管理，加快新能源汽车发展。政策制定的依据是碳排放权交易管理有关法规及《节能及新能源汽车产业发展规划(2012)》，2017年试行，2018年正式施行，合规对象为中国汽车生产企业及进口汽车总代理商。国家有关部门会按照燃油汽车企业规模制定其应缴的新能源汽车碳配额，企业应达到这个碳配额要求，具体可以通过生产和进口新能源汽车获得新能源汽车碳配额，或者通过配额市场交易获取新能源汽车碳配额，每年达不到的企业要被罚以前一年配额市场均价的3-5倍的罚款（管理部门、碳配额标准及配额市场均价还待细则发布）。

ZEV积分政策：ZEV政策是美国加州在1990年出台的，目前在减轻空气污染、减少温室汽车排放及推动零排放汽车技术发展方面已取得较好的效果。主要思路是确定每年零排放汽车积分比例，然后与车厂的销售总量相乘，计算出这一年该车厂应达到的零排放汽车积分。对达不到的企业每个积分按照5000美元进行处罚，而有多余积分的企业可将积分卖给其他企业。ZEV政策的核心是对厂家规定了强制性的ZEV占比要求，同时创建了一个市场允许富余积分的买卖，这个交易为特斯拉的扭亏为盈起到了较大的作用，也促进了加州新能源汽车市场的繁荣。

CAFC政策：是美国企业平均燃油经济性法规（CAFÉ）政策在中国的叫法，即企业平均燃料消耗量（CAFC）。主要目的是为了推动传统燃油汽车节能技术升级，国家按时间阶段(2012-2015年是第三阶段，2016-2020年已是第四阶段)制定相应的油耗目标，对没有达到目标的企业实行处罚。在2011年12月30日，《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》GB27999-2011由中华人民共和国国家标准公告2011年第22号批准发布，2012年1月1日起实施，2014年对标准进行了更加严格的升级。虽然在2012年关于燃油经济性的标准已经出台，也制定了对应的CAFC积分计算办法，但是管理办法一直在起草当中，目前积分如何交易、管理，对未达标企业的惩罚措施尚不清晰。

媒体报道  

南方周末、21世纪经济报道、财经杂志、财新周刊、经济观察报、国际商报、环球杂志、中国工业报、中国汽车报、汽车周刊、汽车纵横、汽车商业评论、第一电动网、新京报等13家具有影响力的媒体参加讨论会，截止至8月17日，已经陆续有一些媒体对会议以及相关话题进行了深层次的报道，并被其他媒体转载。具体参考如下：

中国汽车报——现场丨乘用车油耗、积分制“分”“合”之争愈演愈烈，详细报道  

第一电动网——深度 | NEV碳配额/CAFC政策 将使中国汽车产业发生翻天覆地变化，详细报道  

21世纪经济报道——CAFC和NEV的合与分，关乎汽车业未来发展的大讨论，详细报道

《汽车纵横》杂志——碳配额VS积分交易，汽车新政引争议，详细报道

会议资料：

会议日程：PDF下载

刘斌主任演讲PPT：下载

安锋博士演讲PPT：下载